|
|
|
Р.З. Алтынбаев об итогах "круглого стола" |
|
Следующий вопрос – осуществление государственных полномочий регионами и муниципальными образованиями. Федеральные органы власти, взяв на себя основную долю мобилизуемых доходов в бюджетную систему России, не в состоянии осуществлять свои полномочия в регионах через федеральные структуры и вынуждены передавать эти полномочия субъектам Российской Федерации, а те в свою очередь – муниципальным образованиям. Сложилась ситуация, когда до 30 процентов объема бюджета региона занимают расходы, осуществляющие федеральные обязательства, а в местных бюджетах эти полномочия занимают уже до 50 процентов этих объемов. Кроме того, на осуществление этих полномочий, их администрирование не предусматриваются финансовые средства. Региональные и местные органы власти вынуждены их осуществлять за счет собственного административного ресурса. Такая структура межбюджетных отношений загружает региональную, муниципальную власть функциями, не входящими в их полномочия. Кроме того, это порождает встречные финансовые потоки и обременение региональных и местных органов власти дополнительной ответственностью и подготовкой дополнительной отчетности по использованным средствам. Отсюда появляется законный вопрос: зачем брать на себя те полномочия, если не можете их финансировать через свои федеральные структуры, передайте их тогда субъектам или оставьте, или верните эти деньги. Формирование долгосрочных федеральных программ. Это следующий пункт, который здесь уже обсуждали. Я понимаю, еще будет отдельное заседание этого комитета. Субъекты Российской Федерации сегодня практически отстранены от участия в формировании федеральных программ. Только на уровне третьего чтения закона о бюджете Российской Федерации появляется окончательный вариант объема средств для субъектов Российской Федерации. При исполнении бюджетных обязательств на процедуру согласования, подготовку документов под эти программы и выделение на них средств у субъектов уходит до 6 месяцев. Таким образом, финансирование программ нередко открывается в регионах в конце третьего квартала. На наш взгляд, все эти процедуры должны быть завершены до формирования федерального бюджета. А с 1 января каждого финансового года должно быть открыто финансирование. Дифференцирование норматива отчислений от федеральных и региональных налогов – еще один вопрос. Действия нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и 131 закона не позволяют формировать самодостаточные региональные и местные бюджеты. Этому мешает пресловутая норма – единство отчислений от федеральных налогов. Поправки, внесенные в 2005 году федеральным законодательством в Бюджетный кодекс Российской Федерации, позволили в какой-то степени компенсировать дотационность местных бюджетов путем замены средств, выделяемых местным бюджетам через краевой фонд сбалансированности местных бюджетов, дифференцировать нормативные отчисления от федеральных и региональных налогов. Получается парадоксальная ситуация: прежде чем наделить местные бюджеты нормативом отчислений от налогов, мы должны их сделать сначала дотационными, а потом с согласия муниципалитетов менять дотации на закрепленные нормативы. Такая норма не устраняет иждивенчества со стороны муниципалитетов и не заинтересовывает их в развитии налогового потенциала территорий. На эту тему сегодня вопрос уже неоднократно обозначался. Например, в Ставропольском крае свыше 316 муниципальных образований, более половины не пожелали заменить дотации нормативами отчислений. И тот же самый 131 закон. Хоть мы сегодня не обсуждаем вопросы межбюджетных отношений на уровне муниципалитетов и субъекта Российской Федерации, но сегодняшняя ситуация все-таки заставляет эту тему обозначить. Надо помнить, что в составе регионов имеется местный уровень власти, на котором фактически находится среда обитания жителей России. Поэтому межбюджетные отношения необходимо рассматривать в комплексе с федеральным 131 законом, о чем я говорил выше. На мой взгляд, разработчики этого закона главной целью ставили не развитие местного самоуправления, а борьбу с коррупцией в межбюджетных отношениях. Поэтому до предела зарегламентировали полномочия всех уровней власти, а порой довели ситуацию до абсурда. Например, обеспечение детскими дошкольными учреждениями – это полномочия районного уровня, а родители и дети живут в поселениях, в поселениях этих полномочий нет. Вот и получается, что пользование услугами в одном уровне местной власти, а объект – в другом. И таких примеров можно привести очень много. То же самое касается и культуры. Уважаемые коллеги, сегодня нельзя Российскую Федерацию сравнивать с Европой, в которой уже сложились все взаимоотношения, уже нет такой пестроты экономического развития территорий и национального менталитета. Все это требует только рамочного федерального закона о местном самоуправлении, а региональные органы власти уже с учетом местных особенностей определяли бы полномочия местной власти, и самое главное – вопросы тех самых межбюджетных отношений. Поэтому с учетом особенностей региона необходимо, на мой взгляд, корректировать выше названный закон под жизнь в России, а не самому жизнь загонять в рамки нашего 131 закона. И последний вопрос, который мы здесь уже обсуждали, – о мигрирующих налогах. Значительное влияние на доходную базу субъектов Российской Федерации оказывает перемещение налогов в связи с прогрессирующей тенденцией создания вертикально интегрированных структур. В связи с этим значительная часть таких налогов, таких как налог на прибыль, налог на имущество организации перемещают по месту дислокации головного предприятия этих структур и уходят из регионов. Методика, разработанная Министерство финансов, по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов этот фактор практически учесть не может. Было бы целесообразно часть налогов, передаваемых субъектам Российской Федерации, заменить на другие налоги. В частности, налог на прибыль, о котором мы сегодня говорили. Почему в Москве налог на прибыль перевыполнен? Да, это деньги, которые собрали с территорий. Вертикально подняли в Москву и в Санкт-Петербург. Те деньги, которые не получили территории. Ну, и заберите налог на прибыль на федеральный уровень! Отдайте часть НДС! Я думаю, это было бы разумно. Или потом перевести НДС на налог с продаж. Тогда мы реально на территориях сможем собирать налоги. Субъект будет заинтересован и субъект сможет передать на уровень органов местного самоуправления. Я обозначу очень коротко, буквально тезисно те вопросы, которые уже передали к вам в комитет, и тот вопрос, который сегодня обсуждается – по межбюджетным отношениям, он действительно очень важен. Хочется сказать слова благодарности за проведение этого "круглого стола". Но хотелось бы, чтобы те выступления, те вопросы, которые здесь поднимались, были реально рассмотрены и реально осознаны Министерством финансов Российской Федерации, в частности, потому что они этим вопросом занимаются, чтобы на территориях мы могли нормально жить, работать и развиваться для нашего блага. Спасибо. Р.З.Алтынбаев Слово предоставляется Вячеславу Александровичу Новикову, члену Совета Федерации. Подготовиться Матвееву Александру Сафроновичу. В.А.Новиков Уважаемые коллеги, я попробую построить свое выступление в виде нескольких тезисов, которые мне бы хотелось, если я получу одобрение, чтобы они попали в том или ином виде в рекомендации нашего "круглого стола". Тезис № 1 касается того, о чем мы тут обменялись вопросами, ответами с Антоном Германовичем. Дело в том, что очень благая мысль, связанная с тем, что надо аккуратно распределить полномочия, чтобы у каждого уровня были свои полномочия, под них посчитать расходы и под них обеспечить доходными источниками каждый уровень власти, натолкнулась, как обычно у нас на плохое исполнение, то есть никто всерьез на самом деле расходные полномочия не считал. Посчитали только перераспределение, причем это произошло в 2003 году, то есть сколько примерно в среднем по России перешло с одного уровня на другой получили некоторый баланс и на этом успокоились. При этом те нефинансируемые мандаты, которые были закреплены за Российской Федерацией с помощью 122 закона были поделены на две части. Одни отменили, вторые профинансировали. Я сейчас не буду говорить плохо, хорошо, но профинансировали. Те же нефинансируемые мандаты, которые были в виде полномочий субъектов Федерации и местного самоуправления так таковыми и остались и никаких источников финансирования под них нет. Подождите, пройдет некоторое время, народ попривыкнет к этой ситуации и мы еще за эти мандаты получим. Чего стоит, например, одно требование к органам местного самоуправления, прошу обратить внимание, обеспечить водо-, газо-, электро-, теплоснабжение. Попробуйте обеспечить. Чем? Ни одного властного полномочия за этим уровнем не закреплено в этой части, никаких финансовых ресурсов не закреплено и никто не предполагает закреплять, поэтому с моей точки зрения надо просить Минфин заняться этим трудным, непростым делом, а мы в субъектах Федерации должны им помочь. Давайте все-таки разберемся, какие же у нас полномочия всего и сколько надо под это финансовых ресурсов. Пока мы это не сделаем, мы никакую реформу межбюджетных отношений, сколько бы мы о ней не говорили, не завершим. Здесь есть одна проблема, эта проблема заключается в том, должна быть методика. В качестве таковой методики совершенно очевидно, что надо использовать, по крайней мере, минимальную бюджетную обеспеченность, которая должна рассчитываться соответственно по минимальным стандартам, которые должны быть общефедеральными и по некоторым нормативам бюджетных расходов на бюджетные услуги. Эта тема сколько я себя помню, всегда звучала и всегда не находили никакого воплощения. Почему, потому что как только вы это зададите, дальше возникает вопрос, а вот теперь вы нам этой отдайте. Причем не только от органов власти, но и от населения. А никто не готов обеспечить это, а иначе будет как с минимальной потребительской корзиной четыре тюбетейки на 6 лет. Никто на такие расходы не пойдет. Но в рамках хотя бы межбюджетных взаимоотношений мы бы такие могли нормативы ввести, назвав их как-то по-другому, и они, по крайней мере, определяли, а какие же реально расходы нам нужны. Второй момент, который бы мне тоже хотелось отметить в наших рекомендациях это федеральные льготы по региональным и местным налогам. Хорошо еще как-то можно понять, когда Федерация льготирует космическую отрасль по налогу на имущество и по земельному налогу. Понятно, что ни один муниципалитет льготировать их не будет, а это, с одной стороны, хозяйствующие субъекты, с другой стороны финансируемость бюджета здесь учитывает тяжелое положение в этой отрасли это еще как-то можно сделать. Но смотрите, что происходит, например, с другими структурами, например со Службой исправления наказаний. Льготы по земельному налогу, льготы по налогу на имущество. А что это означает, они же полностью финансируемые из бюджета? Это означает, что федеральный бюджет забрал эти деньги из муниципалитета в свою пользу. Вопрос, а почему это делается? И это, я напомню, после того, как мы уже определились с полномочиями, все разделили, все замечательно и расходные полномочия разделили, а деньги забрали. На каком основании? Поэтому с моей точки зрения все льготы за исключением исчерпывающего очень узкого перечня по региональным и местным налогам должны быть убраны как федеральные. А если там какой-то хозяйствующий субъект хочет их получить, пусть обращается к соответствующим органам власти и их получает. Следующий момент как в известной пьесе Чехова "Вишневый сад" Фирса, которого забыли. Что такое фонд компенсации все хорошо знают. Это Фонд компенсации по полномочиям, переданным от Российской Федерации. Замечательно. Там все считается, сейчас не говорю, не оцениваю методику. Но, скажите, пожалуйста, в этой методике есть расходы на администрирование выполнения этих расходных обязательств? Утверждаю, нет никаких. А почему? Забыли. Мне кажется, что на это внимание тоже нужно обратить и, по крайней мере, при подведении итогов по этим трансфертам надо все эти расходы учитывать. Далее, здесь уже поднимался вопрос по поводу законодательного закрепления всех методик, всех фондов, которые являются фондами по перераспределению трансфертов. Это старая песня, тоже насколько помню, лет 10 говорится о том, что эти методики должны быть определены в законе. Не могу здесь огульно обвинить Минфин в том, что они считают, что это не так. Почему, потому что каждый год возникает особая ситуация, в которой надо все эти методики чуть-чуть подкрутить. Казалось бы это делать надо оперативно. Вот, пожалуйста, трехсторонняя рабочая комиссия. Кстати, в этом смысле никаких претензий спасибо Минфину, она все время работает, все эти методики обсуждаются, там утверждаются, все нормально. Но давайте все-таки остановимся один раз и скажем самим себе, может быть, мы так и не умеем эти методики создать. Если не умеем, тогда зачем мы вообще их используем при перераспределении. Если умеем, давайте все-таки закреплять законодательно и привыкать к тому, что эти методики всерьез и надолго, а не так, что мы каждый год начинаем их менять, подкручивать под ту или иную ситуацию. Теперь еще раз по поводу минимальных социальных стандартов и по поводу нормативных затрат по бюджетным услугам. Мне представляется, что в рамках межбюджетных взаимоотношений эти нормы нужно обязательно вводить, потому что только на их основе можно построить всерьез методики и Фонда финансовой поддержки территорий, и Фонда финансирования социальных расходов, и Фонда регионального развития и так далее, ибо то, на чем основано нынешнее перераспределение и приводит к тому, что все время надо чего-то крутить и подкручивать, поэтому, мне кажется, что нужно в рекомендациях это записать. Сейчас я закончу, хотя тут я могу говорить очень долго. Я на два момента хочу обратить внимание, потому что это очень серьезно. Статья 102 Налогового кодекса запрещает использовать информацию органам местного самоуправления и субъектам Федерации, которая им просто необходима, если они хотят хоть как-то планировать свой бюджет – это информация о налоговой тайне. Если мы эту ситуацию не изменим, то мы так и останемся в том положении, в котором мы есть, когда правдами или неправдами, хитростями всевозможными по существу нарушая закон органы власти эту информацию добывают. Если у нее не будет, у них не будет реальных бюджетов. А если у них не будет реальных бюджетов, как мы можем выполнять те требования, которые справедливо предъявляет сейчас Минфин по качеству управления финансами? О каком управлении финансами может идти речь, когда мы базовых условий формирования бюджета просто не знаем? Всякие поправки вносились, до сих пор не принимаются. Далее, возник вопрос о трансфертных ценах. Они не только в вертикально-интегрированных компаниях. Ряд налогов становится мобильными. Вы знаете ситуацию с "Сибнефтью", которая сейчас перерегистрируется в Санкт-Петербург, а это, извините, 14 миллиардов, между прочим. Что это означает? Это означает, что хозяйствующий субъект занимается межбюджетными отношениями. Он выполняет впрямую функцию государства. Другая ситуация, но не с такими затратами, у нас в крае сложилась. Да, как здесь требовали все, и все понимают, закрепили доходные источники за субъектами, за муниципальными образованиями в виде налога на прибыль. В результате получили следующее. Оказывается, сейчас по закону они могут платить налог на прибыль где угодно. Зачем закрепляли? Зачем давали долгосрочные источники? Проблема. И последнее, что мне хотелось сказать, эту проблему тоже надо решить. Решается она просто – надо платить налог там, где получается, где формируется прибыль, а не там, где находятся и регистрируются субъекты. И последнее, что мне бы хотелось сказать. Жилищно-коммунальное хозяйство. Как стыдливо все забывают о том, что мы наделили таким прекрасным полномочием органы местного самоуправления, как обеспечение жилищно-коммунальными услугами население. Стоимость вопроса вы знаете? Вот для того, чтобы им это все передать, это 2 трлн. рублей. Вопрос – кто их искать будет, где. В местном самоуправлении их нет, в Министерстве регионального развития денег нет, а Минфин об этом как-то даже и не рассуждает. Поэтому, мне представляется, понятно, что эти деньги не найдешь, в один день не найдешь, но государственная программа реформирования и, вернее, нереформирования даже, а финансового оздоровления жилищно-коммунального хозяйства должна быть и эту программу нужно принимать на федеральном уровне. Спасибо. Р.З.Алтынбаев Спасибо. Я должен сказать, что то, что высказал Вячеслав Александрович очень много учтено в итоговом документе. И просил бы последующих выступающих, если как-то совпадает с вашим выступлением, или согласиться или тогда уже добавить. Итак, слово предоставляется Титаренко Валерию Валерьевичу, заведующему отделом межбюджетных отношений Департамента финансов Тверской области. Пожалуйста. В.В.ТИТАРЕНКО Уважаемые коллеги, в первую очередь хочу присоединиться к предыдущему высказыванию по всем девяти пунктам, практически большую часть, я думаю, поддержат все регионы. Кроме этого, хотелось коротко на таких пунктах остановиться. По эффективности реализации переданных полномочий, части полномочий, передаваемых с федерального уровня. Предлагаем методику определения необходимой субвенции переместить таким образом. Сейчас методика определяется путем распределения какой-то суммы, заложенной в федеральном бюджете. Необходимо, на самом деле, когда мы хотим получить реальное выполнение полномочий, каким-то образом снизу понять, сколько же денег необходимо для выполнения этого полномочия и потом эти деньги закреплять. В настоящее время методика предполагает методику распределения суммы. То есть от этого предлагаем уходить. Далее определение суммы субвенции не позднее трех месяцев до начала финансового года. В данном финансовом году, например, полномочия по военному учету муниципальными образованиями сумма в бюджете одной суммы стоит, а до регионов она не доведена. То есть эта ситуация очень серьезно усложняет исполнение бюджетов и исполнение этого полномочия. Как уже говорилось, расходы на администрирование полномочий. Кроме этого, необходима разработка критериев качества и оценки реализации полномочий. Понятно, что должны быть какие-то общие рекомендации, потому что такой механизм должен будет использоваться как на федеральном, региональном, так и на местном уровнях. Кроме этого, по полномочиям, которые передаются от регионов на муниципалитеты. Тот факт, что федеральным законодательством ряд полномочий заранее передается муниципалитетам, в частности расчет субсидий ЖКУ на поселенческий уровень, финансирование образования. Например, определение того, что льгота, работающим на селе, должна быть в натуральном виде. То есть когда федеральный закон сам берет на себя, саму суть выполнения этого полномочия считаем недопустимым. Необходимо, чтобы сами региональные власти определяли, каким образом это полномочие должно исполняться. В Тверской области, например, была создана система органов социальной защиты, где был программный продукт по расчету, по начислению субсидий ЖКУ. Сейчас это необходимо отдавать поселениям. Как это делать, на федеральном уровне, видимо, это не очень понятно. Дальше. Опять же необходима общая методика аудита эффективности передачи полномочий как при принятии решения, так и по факту реализации. Эта методика должна быть общей и, на наш взгляд, рекомендована федеральным органам власти, то ли Минфином, то ли Минрегионразвития, то ли еще кем-то. По муниципальным полномочиям хотелось сказать, что сейчас очень огромная проблема стоит по передаче именно муниципальных полномочий от поселений на районы. Сейчас нет никаких методических рекомендаций по сути соглашения передачи полномочий, то есть ни о содержании соглашений, ни по их финансовому обеспечению, ни за контролем по реализации этих полномочий поселений. Опять же, на наш взгляд, необходимы какие-то общие методические рекомендации. Теперь немножко о финансовом обеспечении полномочий органов госвласти, которые были закреплены за субъектами. Опять же поддерживаем то, что необходимо прекратить практику закрепления полномочий без финансовых ресурсов и в этой связи предлагаю в нашем итоговом документе, там пункт 3 в конце такой абзац – "принять меры по обеспечению стабильности закрепленных на уровнем публичной власти доходных источников и расходных полномочий" добавить такое слово "принять меры по обеспечению сбалансированности и стабильности закрепленных доходных источников и расходных полномочий". То есть стабильность еще не говорит об их сбалансированности на самом деле. По закреплению. Много уже говорилось, опять же, что закрепление доходов необходимо делать на долгосрочной основе и перерассматривать именно базовые доходные источники. Об этом сейчас все говорили, не буду останавливаться. По методике выравнивания бюджетной обеспеченности. К сожалению, существующий механизм выравнивает бюджетную обеспеченность по доходам. Здесь есть какой, на мой взгляд, минус? Этот механизм не стимулирует эффективность выполнения полномочий. Мы выравниваем какую-то базовую доходную обеспеченность, но выполнение расходных полномочий этой методикой, то есть она не преследует этой цели, но в принципе ее первоначальная цель была – обеспечение эффективного выполнения полномочий органов госвласти. Но она эту цель не достигает. Кроме этого, в этой методике опять же за счет сложности этой методики фактическая бюджетная обеспеченность собственными доходами на душу населения значительно отличается от расчетной бюджетной обеспеченности. Приближение этого показателя в прошлом году было в докладе о достижении результатов деятельности Минфина, но в этом году этот показатель оттуда был убран. Предлагаю все-таки вернуть этот показатель и стремиться к приближению расчетной обеспеченности от фактической. И по предложению по совершенствованию межбюджетных отношений. В частности, предлагаем, как уже говорилось, как это записано в нашем решении, все-таки усиливать фонд софинансирования социальных расходов именно на поддержку выполнения расходных обязательств. То есть не стабилизацию доходным источников, а по конкретным расходным обязательствам.
|