|
|
|
Р.З. Алтынбаев об итогах "круглого стола" |
|
Р.З.Алтынбаев Спасибо. Виктор Васильевич, заместитель председателя нашего комитета изъявил желание выступить. Пожалуйста, Виктор Васильевич. Подготовиться Курляндской и будем завершать. В.В.Леонов Спасибо, Рафгат Закиевич. Уважаемые коллеги, участники заседания "круглого стола", я буквально коротко, не повторяясь. Нехорошо вроде бы вслед ушедшему говорить, но тем не менее, поблагодарю Антона Германовича, я думаю, Андрей Владимирович передаст, за то, что в условиях, когда мы боремся за прозрачный бюджет, Минфин начинает тоже приоткрывать и выводить из тени некоторые свои методики и говорить об этом публично, это уже хорошо. На мой взгляд, один момент, который я хотел бы еще раз акцентировать. Мы рассматриваем по сути дела основные направления совершенствования межбюджетных отношений в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов. У меня возникает вопрос, мы рассматривали концепцию на ближайшие три года. У меня возникает вопрос, а где у нас еще один субъект межбюджетных отношений? Мы рассматриваем межбюджетные отношения в условиях консолидированного бюджета государства, по сути дела. И в данной ситуации то, о чем сегодня уже неоднократно говорилось, где местное самоуправление, которое мы в соответствии с федеральным законодательством наделили определенной частью полномочий. Местное самоуправление, которое находится сегодня, наиболее близко к проблемам тех людей, которые живут на той или иной территории, решает вопросы жизнеобеспечения, будь то большой город или маленькое село. Все там варится и все там решается. Мы закладываем сегодня огромную мину и не только экономического плана, но и, прежде всего политическую мину, которая может обернуться недоверием в целом к власти, если в ближайшее время мы не исправим положение, с формированием бюджетов местного самоуправления. Вот сегодня еще раз было сказано у Антона Германовича о том, что мы не будем менять Налоговый кодекс, а мы заведомо сделали большие ошибки, формируя налоговую базу местного самоуправления, и прописало это и в Бюджетном, и в Налоговом кодексе. Вот сегодня уже кто-то из представителей субъектов выступал, и говорил: где взять средства сегодня на межевание земель, на кадастровую оценку земли. То, что заложено в Налоговом кодексе, и в Бюджетном кодексе как основа формирования бюджетов местного самоуправления. Сегодня нет финансовых ресурсов для того, чтобы обеспечить оценку имущества, а налог на имущество тоже находится в базе местного самоуправления. И в конечном итоге никто не хочет отвечать на этот вопрос. Все прячутся сегодня за субъекты Федерации, а вот там, на месте решайте. Субъекты Федерации сегодня находятся в крайне уже затруднительном положении, я думаю, коллеги, сидящие здесь из субъектов подтвердят, что далее уже перераспределять нечего. Вот в условиях тех проблем, которые называли сегодня выступающие, по формированию самих бюджетов субъектов Федерации, дальше уже перераспределять нечего. Мы должны, вообще открыто, на мой взгляд, обозначить эту проблему, и усилиями и комитета, а в большей степени всего Совета Федерации, мы должны сегодня поставить вопрос о том, чтобы при формировании бюджета 2007 года мы по сути дела изменили отношение к формированию и налогового потенциала местного самоуправления. Если этого не произойдет, еще один год затяжки, в целом поставит под сомнение весь этот уровень управления, который в тяжких, будем говорить, дискуссиях и спорах, тем не менее, формировался не безошибочно. Но на сегодняшний день созданы и сформированы муниципальные органы управления, которым нечем работать. В данной ситуации я хотел бы еще раз просить, сделать этот акцент с тем, чтобы предмет формирования местных бюджетов или разговор по этому предмету стал в ближайшее время реальным. И в конечном итоге требуют своего изменения и подходы, и методики в отношении местного самоуправления. Поэтому я предлагаю еще раз этот акцент сделать в наших выводах "круглого стола" с тем, чтобы субъекты Федерации могли принять участие в подготовке методик и формирования налогового потенциала местного самоуправления, который нужно осуществить отсюда, сверху, и может быть, ускоренно это сделать. Спасибо. Р.З.Алтынбаев Спасибо. Слово предоставляется Курляндской Галине Витальевне, руководителю центра фискальной политики. Попросим Юрина Андрея Владимировича выступить, и на этом завершим. Пожалуйста. Г.В.КУРЛЯНДСКАЯ Я начну с того, что я являюсь членом рабочей группы по подготовке Госсовета по вопросам межбюджетных отношений, который должен состояться в мае. И поэтому мне очень интересно присутствовать на этом заседании. Я в целом согласна с итоговым документом. Здесь очень разумные все предложения, которые мы также высказываем и на рабочей группе по подготовке, которые, безусловно, будут рассматриваться и на Госсовете. Постараюсь как-то в ответ на звучавшие здесь претензии, что-то поддержать, а с чем-то поспорить. Прежде всего, надо ли что-то кардинально сейчас менять в межбюджетных отношениях? Вряд ли. Посмотрим на вертикальное перераспределение доходов и расходов между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением. В принципе, эти пропорции соответствуют даже лучшим международным стандартам. У нас значительная децентрализация расходов на федеральном и на региональном муниципальном уровне. И с точки зрения наличия собственных ресурсов, мы как бы не впереди планеты всей, над этим можно работать. Но в целом перераспределение средств, порядка 10 процентов от федерального бюджета, это неплохой показатель, притом, что у нас огромные различия, не сравнимые ни с одной другой страной мира в разнице между собственными доходами в расчете на душу населения между богатыми и бедными субъектами. У нас межбюджетные трансферты передаются в условиях, когда до выравнивания самый богатый субъект в расчете на душу населения более чем в 80 раз превышает самый бедный, а после выравнивания эта разница сокращается до 1 к 12. В других странах, скажем вот Канада, у них межбюджетные финансовые отношения существуют притом, что самый богатый богаче бедного всего в 2 раза. А в Бразилии в 8 раз. То есть у нас все эти цифры совершенно несопоставимы, поэтому особенно ориентироваться на международный опыт мы также не можем себе позволить. Горизонтально. Да, безусловно, методика заслуживает того, чтобы она была закреплена. То есть перераспределение средств в целях достижения справедливости по горизонтали, да, между богатыми и бедными. Мы должны, прежде всего, решить, как мы хотим выровнять? Прежде чем мы будем говорить о минимальных стандартах, об их уровне и необходимости или возможности, факультативности их использования для составления бюджетов каждого уровня. Мы должны сказать, на каком уровне, мы как общество, готовы гарантировать самому бедному субъекту Федерации по отношению к другим субъектам Федерации. Сейчас федеральные трансферты позволяют обеспечить этот минимальный уровень в размере 64 процентов от среднероссийского, если считать до выравнивания, если после выравнивания, это среднее повышается, это где-то чуть ниже 60 процентов от среднего. Вот это то, на что сейчас идет наше общество. Мы гарантируем всем, даже людям, проживающим в самом бедном субъекте Федерации, уровень бюджетных услуг на уровне 60 процентов от целого. Дальше вы законодатели, должны решить. Надо сказать, что этот уровень нигде не установлен, никаким законодательством. Размер Фонда финансовой поддержки, он как-то исторически сложился сначала как 14 процентов от доходов федерального бюджета за вычетом таможенных поступлений. Потом он стал индексироваться. То есть это как бы изначально экзогенно заданный параметр. Он не вытекает из потребностей нашего общества в том, чтобы выровнять уровень предоставления бюджетных услуг. Может быть, стоит законодателям подумать о том, что даже прежде чем закреплять законодательно вот эту методику распределения, подумать о том, сколько средств должно тратить общество на это межбюджетное выравнивание. А это невозможно определить, не задавая изначально цели, чего мы хотим достигнуть. И вот после этого уже можно будет считать те самые минимальные стандарты. Потому что если мы скажем, что мы дотягиваем до 60 процентов от среднего, то и минимальные стандарты можем гарантировать не выше, чем на уровне 60 процентов от среднероссийского уровня. Если законодатели примут этот уровень выше, то тогда нужно встать перед фактом, что-либо вводить в отрицательный трансферт, то есть отбирать у самых богатых субъектов Федерации в пользу бедных, либо централизовать доходы и увеличивать расходы федерального бюджета на выравнивание. Теперь я коснусь немножечко проблем оценки собственно налогового потенциала и бюджетных расходов в формуле методики распределения Фонда финансовой поддержки. Да, существует большая проблема с тем, что у нас по методике, которая сейчас используется, не совпадает налоговая база с реальной налоговой нагрузкой или налоговыми поступлениями. Еще раз хочу пояснить, почему это происходит, очень четко. Вообще говоря, самая большая проблема даже не в том, что уводятся налоги через трансфертные цены, перерегистрируется компания, туда уходят… В том месте, в котором конечная компания заявляет о прибыли, которая получается через трансфертные цены, там этот субъект Федерации получает этот налог на прибыль. Правда, такое место может быть и в офшорной зоне за пределами нашей страны. Тогда не получает никто. Но при этом в тех субъектах Федерации, где производится, допустим, продукция, но продается по трансфертным ценам, добавленная стоимость не переоценивается. Потому что поскольку нет прибыли в продажной цене, то и не начисляется эта дополнительная добавленная стоимость. Потому что прибыль – это часть добавленной стоимости. То есть, пропорционально сокращается вот эта оценка валового регионального продукта. Безусловно, обидно, что уводятся эти налоговые ресурсы, налоговые поступления в другой субъект. Но переоценки завышения налогового потенциала при этом не происходит. А вот в каком случае происходит завышение налогового потенциала и неадекватное поступление соответственно по налогу на прибыль, сравнительно с тем, сколько этой прибыли произведено, это в случае консолидированной отчетности компании. То есть, если у нас заводы являются единым юридическим лицом, вот, например, копания "Соап"(?) имеет несколько алюминиевых заводов. Все они составляют одно юридическое лицо. Один завод работает прибыльно, другой неприбыльно. Консолидированная отчетность компенсирует прибыль одних убытками других. В результате конечное налоговое обязательство по налогу на прибыль конечно значительно сокращается. Они усредняются. Требует наше налоговое законодательство, чтобы потом вот эта усредненная сумма распределялась пропорционально по месту производства этих заводов, но пропорционально основным фондам и численности занятости. В результате действительно с тех субъектов Федерации, где уже в этом случае эта прибыльная деятельность завода учитывается в размере произведенной добавленной стоимости в валовом региональном продукте, та налоговая база как бы завышается, добавленная стоимость есть, а налог на прибыль адекватно не платится туда просто потому, вот я рассказала, что он взаимопогашается и распределяется пропорционально формуле. Вот с этой проблемой как вы предлагаете справляться? Запрещать компаниям вот эту консолидированную отчетность? Но тогда мы подорвем бизнес вообще. Как мы отделим там, где это сделано с целью того, чтобы сосредоточить, консолидировать средства компании для того, чтобы инвестировать и так далее, и где это делается в целях ухода от налогообложения. Вам решать эту проблему. Реально полностью перебороть эту ситуацию, можно только полностью централизовав прибыль в федеральном бюджете. Вы на это пойдете или нет? Вряд ли. Даже если вам скажут, что компенсировать налог на прибыль НДС, кстати говоря, налог на добавленную стоимость еще более неравномерно распределен по субъектам Федерации. Во всяком случае, на том же уровне. Невозможно сказать, где произведена, вот какая часть прибыли, не говоря о том, что в возврате из федерального бюджета экспортного НДС и так далее. Можно думать о том, чтобы снизить НДС и заменить, соответственно, компенсировать это налогом с продаж, который поступал бы в региональные бюджеты. Но это вопрос долгосрочный. Требует изучения дальнейшего. В одночасье с этим не справиться. Что я хотела бы добавить к предложениям итогового документа и наши предложения, которые мы выносим на Госсовет? Это, прежде всего, что хорошо бы сначала определить цели межбюджетных отношений, межбюджетного выравнивания для того, чтобы объем фонда финансовой поддержки стал производной величиной, а не экзогенно заданной. И второе, это сокращение количества каналов передачи средств из федерального бюджета в региональный. Ведь даже помимо 11-го раздела, по которому отслеживается распределение средств по основным фондам, по отдельным ведомствам передается из федерального бюджета в региональный такое количество средств, которое просто невозможно отследить, не имея перед глазами полной отчетности казначейства о расходах федерального бюджета в разрезах региона. Во-первых, расходов, а во-вторых, передачи этих средств из бюджетов отдельных министерств и ведомств. Вообще говоря, если считать, что целями перераспределения передачи средств из федерального в региональные бюджеты, имеется только три. Это – выравнивание, это – компенсация переданных полномочий, передача средств вслед за передачей делегированных полномочий и стимулирование. Поэтому я бы рекомендовала, что бы все каналы передачи средств во время особенно обсуждения бюджета были рассмотрены с этих точек зрения. Тогда все средства, которые передаются в целях выравнивания, например, средства сбалансированности бюджета, но сбалансированность – это скорее компенсация переданных полномочий или забранных источников. Это к фонду компенсации. Очень много средств по фонду фактически передаются, как дополнительная помощь субъектам Российской Федерации. И что еще хуже, субъекты Российской Федерации копируют эту практику в худшую сторону. И на уровне субъекта Федерации, несмотря на то, что вроде бы в целом методика распределения выравнивающей части соответствует требованиям Бюджетного кодекса 131-го закона, а передача средств в рамках фондов софинансирования фактически все возвращается на смету. Выдают тем, кому не смогли передать в рамках формализованной методики. Спасибо. Р.З.Алтынбаев Спасибо. Слово предоставляется Юрину Андрею Владимировичу – директору департамента по межбюджетным отношениям Министерства финансов Российской Федерации. Пожалуйста. А.В.ЮРИН Уважаемые участники заседания! Два часа длилось заседание, и, наверное, все могут согласиться, что фактически разговор только начался. И каждую из поднятых тем можно еще достаточно долго обсуждать. И те участники, кто, наверное, из присутствующих не первый раз принимает в подобного рода мероприятиях участие, понимают, что вопросы совершенствования межбюджетных отношений – это тот вопрос, который в любом случае к точным наукам отнести, наверное, невозможно. И здесь были призывы создать такую уникальную методику или обвинение в том, что вы тут не можете что ли ее создать, эту уникальную методику, да? Вот, наверное, тут надо согласиться с тем, что вопрос достаточно сложный. И любое предложение, которое выдвигается по совершенствованию межбюджетных отношений, всегда имеет либо очень весомые контраргументы, либо очень высокие контрпредложения, которые практически говорят о том, что всегда есть две стороны. Есть и в поддержку этого предложения, а есть и то, к чему это может привести. Но это на примере и выравнивающей, и стимулирующей функции как бы межбюджетных отношений достаточно понятно. То есть, мы с вами все время решаем, что у нас должно в приоритете быть? Стимулировать субъекты, бурно растущие, или в то же время думать о том, что какой-то напор социальных гарантий должен оставаться во всех субъектах примерно доступным. На самом-то деле мы с вами имеем всего-навсего 15 процентов средств в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации для перераспределения. То есть, Федеральный центр перераспределяет всего-навсего 15 процентов. И вот этими 15 процентами мы с вами должны решить и задачу стимулирования, и задачу выравнивания. Как только мы говорим о том, что давайте больше закрепим, например, за местным самоуправлением, так сразу возникает вопрос – а что мы тогда сможем перераспределить в сторону нуждающихся муниципалитетов? Это такой достаточно долгий и длительный разговор, который не зря в свое время наши предшественники создали трехстороннюю рабочую группу, постоянно действующую, куда вошли представители Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Федерации. Потому что, только договариваясь между собой, все ветви власти могут прийти к какому-то решению, которое на данный отрезок времени отвечает потребностям дня. То, что касается конкретных предложений, которые сегодня прозвучали, относительно закрепления методики оказания финансовой помощи законам. Безусловно, я абсолютно уверен, что мы к этому придем, но я просто хотел бы напомнить, что мы с вами с 1994 года перешли на новую систему в отношениях между бюджетами, т.е. когда существуют трансферты, передаются средства по новым методикам. И мы только в прошлом году смогли постановлением Правительства эту методику утвердить. До этого мы все время утверждали ее на трехсторонних наших рабочих группах. Это говорит о том, что да, действительно, создать механизм, который отвечает потребностям дня очень сложно. И сегодня уже звучали предложения, что нужно изменить методики и вот это, и вот это, и вот это. И я думаю, что, безусловно, мы будем, естественно, этим путем идти и ее совершенствовать. И, безусловно, появится проект закона, который будет предусматривать, содержать из себя такую методику. Но, по всей видимости, на следующий год и, может быть, даже еще через год, наверное, мы не готовы будем это сделать. Я не говорю про нас, про Министерство финансов, я говорю про нас, как вот трехстороннюю рабочую группу в таком широком понимании слова. Потому что все-таки закон этот должен быть, наверное, документ более длительного действия, даже чем это постановление Правительства. Нам бы все-таки не хотелось туда вносить изменения так часто, как это мы делаем в другие нормативные акты. Что касается делегированных полномочий и обеспечения их финансами в полном объеме. Вот я хотел бы такой пример привести, что мы с вами, скажем, три года назад просто мечтали о том, чтобы делегированные полномочия или вообще какие-то закрепленные полномочия, они вот как-то обеспечивались финансовыми ресурсами. Сегодня шаг вперед сделан, и расписано четко, что закреплено за каким уровнем. И все, что передается, все сопровождается финансированием.
|